Die unsichtbare Regierung

Wenn die Macht den Thron verlässt

Es lohnt sich, vom Anfang her zu denken. In der Welt des Absolutismus war die Frage „Wer regiert?" einfach zu beantworten. Der König regierte. Er trug die Krone, saß auf dem Thron, sprach im eigenen Namen. Macht und sichtbare Person fielen zusammen. Daraus folgten alle möglichen Übel — aber eines war es nicht: undurchsichtig. Wer hinschauen wollte, sah, wer die Hand am Hebel hatte.

Was folgte, war eine Verschiebung in zwei Stufen. Zunächst gingen Macht und Einfluss von der Krone auf das Bürgertum über — auf die Eigentümer der Fabriken, die Herausgeber der Zeitungen, die wirtschaftlichen Akteure, die nun das soziale Gewicht hatten. Dann, mit dem Aufkommen des allgemeinen Wahlrechts und der allgemeinen Bildung, sollte sie noch einen Schritt weiter wandern: zur breiten Masse selbst. Die Mehrheit der Bevölkerung wurde, jedenfalls auf dem Papier, zum Souverän. Das ist die Lesart, die in den Schulbüchern steht. Sie ist nicht falsch — aber sie übersieht, was im Hintergrund weiterläuft.

Die Angst vor der eigenen Schöpfung

Was die Demokratisierung im 19. Jahrhundert vorangetrieben hatte, ließ ihren Vortreibern selbst die Knie weich werden. Die Bürger, die eben noch das Königtum entmachtet hatten, blickten in eine Zukunft, in der die Mehrheiten nicht mehr ihnen, sondern den Massen gehörten. Allgemeines Wahlrecht heißt: die Mehrheit der Wähler ist nicht der wohlhabende Fabrikant, sondern der Arbeiter. Allgemeine Schulbildung heißt: nicht nur Bürgersöhne lesen Zeitungen, sondern auch ihre Angestellten. Das System, das die Bourgeoisie an die Macht gespült hatte, drohte sie ebenfalls wieder fortzuspülen.

Bernays formuliert das nüchtern: „Sogar die Bürgerlichen begannen, vor den Massen zu zittern". Und „die Massen schickten sich an, selbst Könige zu werden". Aus dieser Spannung entstand eine Reaktion — kein Putsch, keine Gegenrevolution, sondern etwas viel Stilleres: die Entdeckung, dass man die neue Macht der Vielen nicht zwingen muss, sich zu beugen. Es genügt, ihr die richtigen Inhalte in den Kopf zu setzen.

Dies ist der Wendepunkt, an dem die moderne politische Macht im Westen entsteht: nicht in einem Schlachtenfeld und nicht in einem Parlament, sondern in der Einsicht einer kleinen Gruppe, dass das demokratische Verfahren selbst sich beeinflussen lässt — nicht durch die Manipulation der Stimmzettel, sondern durch die Vorformung der Köpfe, die diese Stimmzettel ausfüllen.

Die Mündigkeit, die keine wurde

Die ursprüngliche demokratische Doktrin war hoffnungsvoll: Wenn alle lesen und schreiben können, werden alle in der Lage sein, sich ein eigenes Urteil zu bilden. Wer eine Zeitung liest, kann sich informieren. Wer sich informiert, kann mitreden. Wer mitreden kann, kann mitentscheiden. Lesen, Denken, Wählen — drei Schritte einer harmonischen Kette.

Diese Kette hat in der Realität kaum jemals so funktioniert. Bernays beschreibt das mit einer Bitterkeit, die sich heute kaum überbieten lässt: Die allgemeine Lesefähigkeit hat dem Durchschnittsbürger nicht den eigenen Verstand beschert, sondern einen vorgefertigten Satz von Schablonen — bestehend aus Werbeslogans, Schlagzeilen, populär aufbereiteten Studienauszügen, Sentenzen aus den Klatschseiten und groben Geschichtsbildern. Was als Werkzeug der Autonomie gedacht war, wurde zum Einfallstor für vorformatierte Inhalte.

Daraus folgt die zentrale soziale Tatsache, auf der die ganze moderne Meinungssteuerung aufbaut: In Millionen von Köpfen liegt derselbe Bestand an Bildern und Wertungen. Wenn man auf diesen identischen Bestand mit demselben Reiz einwirkt, bekommt man auch dieselbe Reaktion. Die Masse, die in der demokratischen Erzählung das souveräne Subjekt sein sollte, wird auf diese Weise zu etwas anderem: zu einem groß angelegten Resonanzkörper, der auf bestimmte Impulse zuverlässig in die gewünschte Richtung schwingt.

Allgemeine Bildung sollte den Einzelnen zum Herrn über die Welt machen. In der Praxis hat sie die Welt vor allem zum Herrn über den Einzelnen gemacht, indem sie ihn dazu brachte, Inhalte aufzunehmen, die andere für ihn ausgewählt haben.

Die stille Rücknahme der Macht

An dieser Stelle wird die These konkret: Eine kleine Gruppe entdeckte, dass sie die formell beim Volk liegende Macht inhaltlich zurückholen konnte, ohne das Verfahren anzutasten. Sie ließ Wahlen Wahlen sein, ließ Parlamente Parlamente sein, ließ Mehrheiten Mehrheiten sein — und konzentrierte sich auf das, was sich vorher abspielt: auf die Bildung der Meinung, die das Verfahren am Ende nur noch abnickt.

Das ist die nüchterne Bedeutung von Bernays' Begriff der unsichtbaren Regierung. Es geht nicht um eine verschworene Hinterzimmerrunde, die heimlich die Geschicke lenkt. Es geht um etwas viel Profaneres und viel Mächtigeres: um eine über die Zeit gewachsene, hochprofessionelle Praxis von Akteuren in Unternehmen, Verbänden, Stiftungen, Behörden, Parteien und Medien, die das öffentliche Bewusstsein laufend bearbeiten — nicht im Geheimen, sondern offen und routiniert, mit den Mitteln der Pressearbeit, der Studie, der Kampagne, des inszenierten Ereignisses.

Die Pointe ist, dass diese Bearbeitung vor dem demokratischen Prozess stattfindet, nicht in ihm. Wer nur auf die Stimmabgabe schaut, übersieht die monatelange, oft jahrelange Vorarbeit, in der das Feld bestellt wurde, auf dem dann „der Wille des Volkes" sprießt. In dieser Arbeitsteilung verschwindet die Frage, wer regiert, in einem Halbschatten: formell ist es die gewählte Mehrheit; faktisch sind es jene, die der Mehrheit beigebracht haben, was sie wollen soll.

Was eine Zeitungsseite tatsächlich ist

Bernays liefert für dieses abstrakte Argument ein sehr handgreifliches Beispiel. Er nimmt die Titelseite der New York Times des Tages, an dem er schreibt, und betrachtet die acht großen Schlagzeilen. Vier davon — also die Hälfte — sind im strengen Sinn keine Nachrichten, sondern Propaganda: nämlich Berichte, die ein konkreter Akteur lanciert hat, um eine bestimmte Sichtweise in die Köpfe der Leser zu bringen.

Die erste Meldung referiert eine Stellungnahme des amerikanischen Außenministeriums zur Lage in China. Inhaltlich mag sie zutreffen — wesentlich ist hier: Sie wird referiert, weil das Außenministerium sie heute referiert haben wollte. Die zweite Meldung gibt einen Bericht des Carnegie-Fonds wieder, der vor dem Zionismus warnt; das Gewicht der Meldung lebt vom Ruf der Stiftung, nicht von eigener Recherche der Zeitung. Die dritte stammt von einem Maklerverband, der einen bestimmten infrastrukturellen Standpunkt durchsetzen will. Die vierte ist der Hoover-Fonds-Bericht über den vermeintlich höchsten Lebensstandard aller Zeiten — ein Stück Selbstbestätigung, das in der Politik der Zeit nicht zufällig brauchbar war.

Das ist der entscheidende Vorgang: Vier organisierte Akteure haben es geschafft, an einem einzigen Tag in einer einzigen Zeitung jeweils eine Schlagzeile zu platzieren, die ihre jeweilige Sicht auf einen Sachverhalt ungestört in die Köpfe von Millionen Lesern trägt — versehen mit dem Stempel „Nachricht", versehen mit dem Vertrauensvorschuss, den eine seriöse Zeitung mitbringt, versehen mit der Autorität ihrer Quelle. Der durchschnittliche Leser, sagt Bernays trocken, wird das alles für bare Münze nehmen, ohne je auf die Idee zu kommen, dass er gerade vier Mal in zehn Minuten von vier verschiedenen Interessen besprochen wurde.

Wer einmal beginnt, Zeitungen so zu lesen, sieht die Mechanik überall. Pressemitteilungen werden nicht als Pressemitteilungen abgedruckt, sondern als Berichte. Studien werden nicht als Auftragsstudien gekennzeichnet, sondern als Erkenntnisse. Stellungnahmen erscheinen nicht als Stellungnahmen, sondern als „die Faktenlage". Die Spur des Senders verschwindet, das gesendete Bild bleibt — und tritt seinen Marsch durch die Köpfe an.

Studien, Stiftungen, Berichte — die Trägerraketen der Meinung

Eine besondere Rolle spielt in diesem Geschäft die wissenschaftliche oder halbwissenschaftliche Autorität. Eine Zeitungsmeldung mit der Überschrift „Lobbyverband X behauptet, dass …" hätte wenig Wirkung. Dieselbe Aussage, eingerahmt als „Studie der Stiftung Y zeigt, dass …", wird ohne Widerspruch übernommen und in den Bestand übergeführt.

Dieser Mechanismus ist nicht zwangsläufig korrupt. Stiftungen, Institute und Verbände leisten oft seriöse Arbeit. Aber sie sind nie neutral — ihre Themen, ihre Fragestellungen, ihre Veröffentlichungszeitpunkte sind das Ergebnis einer Auswahl, und diese Auswahl trägt das Interesse derer mit sich, die sie tragen. Der Bernays-Hinweis ist nicht „diese Berichte sind falsch", sondern: „diese Berichte sind gezielt platzierte Eingaben in das öffentliche Bewusstsein, und sie als reine Erkenntnis zu lesen, heißt, einen wichtigen Teil ihrer Funktion zu übersehen".

Drei Werkzeuge bilden zusammen die schwerste Artillerie dieser stillen Regierung:

• die Pressemitteilung, die einem Vorgang die gewünschte Form gibt, bevor irgendein Journalist ihn selbst eingeordnet hat;
• die Studie oder Gutachten, das einem Standpunkt das Gewand der Erkenntnis umhängt und ihn dadurch dem politischen Streit teilweise entzieht;
• das inszenierte Ereignis, das einen Anlass schafft, über den berichtet werden muss, und der dabei die gewünschte Botschaft mittransportiert.

Wer diese drei Werkzeuge beherrscht — über Jahre, mit Geld, mit Personal, mit Verbindungen — kann das Bild der Wirklichkeit, das in den Köpfen der Bevölkerung entsteht, in einem Maß beeinflussen, das mit Wahlkampfausgaben am Tag der Wahl wenig zu tun hat. Die Wahl selbst läuft danach fast von allein in die gewünschte Richtung, weil das Feld, auf dem sie stattfindet, vorher bereitet wurde.

Inszenierte Ereignisse — wie der „Wille der Öffentlichkeit" entsteht

Es gibt eine Stelle bei Bernays, an der seine Definition der modernen Praxis ungewohnt klar wird. Moderne Propaganda, schreibt er, ist die anhaltende, planmäßige Tätigkeit, Ereignisse zu schaffen oder so zu rahmen, dass sich die Haltung der Massen zu einer Sache, einer Idee oder einer Gruppe in die gewünschte Richtung bewegt. Das Stichwort ist Ereignisse zu schaffen. Das gewünschte öffentliche Klima entsteht nicht zufällig — es wird durch eine Kette geplanter Anlässe hergestellt, die nacheinander stattfinden, einander unterstützen und über die Medien in das allgemeine Bewusstsein wandern.

Eine Demonstration vor dem Parlament; ein offener Brief von 200 Persönlichkeiten; ein Konferenzauftritt einer einschlägigen Autorität; eine Studie, die zur richtigen Zeit erscheint; ein Skandal, der zur richtigen Zeit aufgedeckt wird; eine Auszeichnung, die jemandem zum richtigen Zeitpunkt verliehen wird — jedes dieser Ereignisse ist für sich genommen unverdächtig. Zusammengenommen, über Monate hinweg, mit konsequenter Stoßrichtung, erzeugen sie etwas, das aussieht wie ein organisch wachsender öffentlicher Konsens, in Wahrheit aber das Produkt einer abgestimmten Tätigkeit ist.

Wenn ein Parlament dann „auf den Druck der Öffentlichkeit reagiert" und ein bestimmtes Gesetz beschließt, ist die formale Beschreibung dieses Vorgangs nicht falsch — aber sie ist unvollständig. Der „Druck der Öffentlichkeit" war kein Naturphänomen, das das Parlament zu beachten hatte. Er war das Ergebnis einer Arbeit, die unsichtbar geleistet wurde, und das Parlament war in dieser Kette nicht der Akteur, sondern oft der letzte Empfänger eines Signals, das weit vor ihm gestaltet wurde.

Die Knotenpunkte — warum die Masse über ihre Gruppen erreicht wird

Eine letzte Schicht dieser stillen Regierung verdient Beachtung, weil sie das Bild komplettiert. Die moderne Meinungssteuerung redet die Masse nicht als Masse an, und auch nicht das einzelne Individuum als Individuum. Sie nimmt die Struktur der Gesellschaft ernst: das Netz aus Gruppen, Vereinen, Berufsverbänden, Kirchen, Schulen, Stadtteilinitiativen, Online-Gemeinschaften, in dem jeder Einzelne irgendwo aufgehängt ist.

In diesem Netz gibt es Knoten — Personen, die mehr Einfluss haben als andere, weil ihnen mehr Menschen zuhören: der Pastor, der Vorstand, die Lehrerin, der bekannte Publizist, die Person mit Reichweite. Wer eine Idee in die Masse bringen will, muss nicht zur ganzen Masse sprechen. Es genügt, diese Knoten zu erreichen und ihnen die gewünschte Sicht so anzubieten, dass sie diese in den eigenen Bestand übernehmen. Was sie dann an ihre Kreise weitergeben, kommt nicht mehr als externe Botschaft an, sondern als die Position des eigenen Lehrers, des eigenen Pfarrers, der eigenen Lieblings-Stimme.

Dies ist die effizienteste Form, demokratisch verfasste Gesellschaften zu steuern. Sie respektiert die Form der Selbstbestimmung — niemand wird gezwungen, niemand wird belogen, niemand wird einer Wahl beraubt — und greift trotzdem so tief in die Meinungsbildung ein, dass der Ausgang weitgehend vorgezeichnet ist, bevor irgendjemand zur Urne geht.

Wer die Knoten kontrolliert, kontrolliert das Netz. Wer das Netz kontrolliert, muss die Masse nicht mehr überzeugen — die Masse überzeugt sich selbst, mit Inhalten, die jemand anderes hineingelegt hat.

Wer regiert also wirklich?

Es lohnt sich, auf die Ausgangsfrage zurückzukommen. Wer regiert, wenn das Volk gewählt hat? Die formale Antwort ist klar: Die gewählten Vertreter regieren, kontrolliert durch Verfahren, Mehrheiten, Gerichte, Medien. Diese Antwort ist nicht falsch — sie ist die Ebene, auf der man Verfassungsbücher lesen kann. Aber sie ist nicht die ganze Antwort.

Die zweite, weniger ordentliche Antwort lautet: Es regieren auch jene, die das Vor-Feld der formellen Politik beackern — und das ist eine deutlich kleinere und weit weniger sichtbare Gruppe. Es sind die professionellen Meinungsformer, die Stiftungen mit politischer Agenda, die Lobbyverbände mit Forschungsabteilungen, die PR-Häuser, die Stäbe der großen Wirtschaftsakteure, die einflussreichen Stimmen im Medienbetrieb. Sie regieren nicht im Sinne von Befehl und Gesetz — sie regieren im Sinne der Vorab-Festlegung dessen, was eine Mehrheit für vernünftig halten wird.

Das ist nicht zwangsläufig sinister. Vieles, was so geschieht, ist legitim und sogar nützlich. Bernays selbst war keine Stimme der Anklage, sondern eine der nüchternen Beschreibung: Er sah, dass ohne diese Vorarbeit moderne Demokratien nicht funktionieren würden, weil Millionen Stimmen nie auf direktem Weg zu kohärenten Entscheidungen kommen. Eine moderne Gesellschaft ohne Meinungsformung wäre nicht freier — sie wäre nur unregierbar.

Was sich aber lohnt: zu wissen, dass es so läuft. Wer das demokratische Verfahren ernst nehmen will, sollte aufhören, das Ergebnis dieses Verfahrens für den ursprünglichen Willen der Wähler zu halten. Das Ergebnis ist die Endstation einer langen Kette, und in dieser Kette saßen viele Hände — die meisten davon unsichtbar.

Was sich daraus ziehen lässt

Aus dieser Einsicht folgt keine Aufforderung zur Verzweiflung und auch keine Paranoia. Sie folgt eher zu einer Hygiene der eigenen Aufmerksamkeit — zu einer kleinen, dauerhaften Übung, die den Eigensinn gegenüber dem fertig zubereiteten öffentlichen Bild stärkt. Ein paar Bewegungen, die helfen, ohne den Tag zu blockieren:

• Hinter jede Meldung den Sender setzen. Bei jeder größeren Schlagzeile kurz fragen: Wer hat ein Interesse daran, dass ich diese Geschichte heute höre? Bei den meisten Meldungen findet man die Antwort in einem einzigen Satz, oft sogar in der Quelle, die die Zeitung selbst nennt. Die Meldung dadurch nicht verwerfen — nur um die Auskunft über ihren Ursprung ergänzen.
• Studien als Eingaben lesen, nicht als Wahrheit. Eine Studie ist eine Stimme, kein Schiedsrichter. Wer veröffentlicht sie, in welchem Moment, mit welcher Schlussfolgerung im Titel? Das macht eine Studie nicht falsch — es macht sie nur erkennbar als das, was sie ist: ein gezielter Beitrag zu einem laufenden Gespräch.
• Aufmerksam werden, wenn etwas plötzlich „in der Luft liegt". Wenn ein Thema, das letzte Woche niemand interessiert hat, diese Woche überall auftaucht, ist das selten zufällig. In der Regel hat irgendwo eine koordinierte Eingabe stattgefunden — eine Pressekonferenz, eine Studienveröffentlichung, eine abgestimmte Reihe von Berichten. Das ist nicht Verschwörung, sondern professionelle Routine. Wer sie kennt, lässt sich von ihr weniger mitreißen.
• Die eigene Position auf den Sender hin prüfen. Bei einer Überzeugung, die einem wichtig ist, ehrlich fragen: Habe ich diese Position selbst hergeleitet, oder ist sie das Sediment vieler Berichte, die ich gelesen habe? Beides ist legitim — aber nur die erste Variante ist mein eigenes Urteil. Diese Unterscheidung ist eng verwandt mit dem, was in Geliehene Überzeugungen ausführlicher beschrieben ist: die meisten unserer Positionen sind übernommen, und ihre stille Verwandlung in vermeintlich eigene Inhalte ist genau der Mechanismus, auf den die unsichtbare Regierung aufbaut.
• Akzeptieren, dass man getäuscht werden kann, ohne sich vorzuwerfen, dumm zu sein. Die Mechanik der Meinungsbildung ist professionell, alt, gut finanziert und auf den durchschnittlichen Kopf zugeschnitten — nicht auf den dummen. Wer ihr aufsitzt, hat in den meisten Fällen einfach das getan, was die Mechanik beabsichtigt hat: er hat ein Bild übernommen, das sauber zubereitet wurde. Das zu erkennen, ist kein moralischer Akt, sondern ein praktischer.

Wer mit dieser kleinen Hygiene durch die Welt geht, wird die Wirklichkeit nicht durchschauen — niemand kann das. Aber er wird sich seltener als das verkaufen, was er nicht ist: als der freie Beobachter, der aus eigenem Antrieb zu seinen Schlüssen kommt. Der freie Beobachter ist ein Ideal. Wer sich auf den Weg dorthin macht, fängt damit an, dass er die Hände sehen lernt, die seine Bilder vor ihm hingehalten haben.